【案例分析】既是招標(biāo)人，又是監(jiān)督人，合法嗎?

　　案例背景

　　某政府投資的市政工程，招標(biāo)人為A市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局(以下簡(jiǎn)稱(chēng)住建局)，投標(biāo)人甲、乙分別被推薦為第一和第二中標(biāo)候選人。中標(biāo)候選人公示期間，投標(biāo)人乙依法向住建局提起投訴，投訴事項(xiàng)為第一中標(biāo)候選人甲存在業(yè)績(jī)?cè)旒傩袨?。?jīng)調(diào)查屬實(shí)，住建局取消投標(biāo)人甲中標(biāo)資格，確定投標(biāo)人乙為中標(biāo)人。投標(biāo)人甲以住建局在涉案招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中既是招標(biāo)人，又是監(jiān)督人，是本案的利害關(guān)系人，由其受理涉案招標(biāo)投標(biāo)投訴并作出處理，有違公平公正，不符合正當(dāng)程序原則的要求為由向法院提起訴訟。

　　案例分析

　　本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題主要有三個(gè)：一是住建局是否享有對(duì)涉案招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的法定職權(quán);二是住建局是否應(yīng)當(dāng)將涉案招標(biāo)投標(biāo)投訴事項(xiàng)移交給其上級(jí)行政機(jī)關(guān)處理;三是住建局基于其雙重身份行使監(jiān)督權(quán)是否違反正當(dāng)程序原則。

　　01住建局作為行業(yè)主管部門(mén)，依法享有受理并處理涉案招標(biāo)投標(biāo)投訴的法定職權(quán)

　　投訴處理屬具體行政行為，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為，必須具有法定的行政職權(quán)依據(jù)，沒(méi)有法定職權(quán)依據(jù)的行政行為是越權(quán)行為。因此，本案需解決的首要問(wèn)題就是判斷住建局是否享有受理和處理涉案招標(biāo)投標(biāo)投訴的法定職權(quán)。

　　(一)建設(shè)行政主管部門(mén)是國(guó)務(wù)院規(guī)定的市政工程招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法部門(mén)

　　行政職權(quán)是指特定行政機(jī)關(guān)依法享有的、對(duì)某一類(lèi)或某一個(gè)行政事務(wù)、以特定行為方式進(jìn)行管理的權(quán)力。行政職權(quán)必須由憲法、法律規(guī)定或由法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)。

　　《招標(biāo)投標(biāo)法》第七條明確授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督及部門(mén)的職權(quán)劃分做出具體規(guī)定。此后，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2000]34號(hào))，規(guī)定各類(lèi)房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝項(xiàng)目和市政工程項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法，由建設(shè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)。2004年8月1日起施行的《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)投訴處理辦法》第四條規(guī)定，各級(jí)發(fā)展改革、建設(shè)、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)(通信、電子)等招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督部門(mén)，依照國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)[2000]34號(hào))和地方各級(jí)人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，受理投訴并依法做出處理決定。

　　(二)A市市級(jí)以上地方人民政府對(duì)其所屬部門(mén)有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督職責(zé)分工無(wú)特別規(guī)定

　　《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四條第二款規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)其所屬部門(mén)有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督職責(zé)分工另有規(guī)定的，從其規(guī)定。本案中，A市及A市級(jí)以上的人民政府對(duì)其所屬部門(mén)有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督職責(zé)分工無(wú)特別規(guī)定。其職責(zé)分工應(yīng)以《關(guān)于國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)[2000]34號(hào))為準(zhǔn)。

　　綜上所述，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》和國(guó)務(wù)院規(guī)定、參照部門(mén)規(guī)章，住建局作為該市建設(shè)行政部門(mén)，依法享有受理并處理涉案招標(biāo)投標(biāo)投訴的法定職權(quán)。

　　02住建局無(wú)權(quán)將監(jiān)督職權(quán)移轉(zhuǎn)給其上級(jí)機(jī)關(guān)

　　(一)法無(wú)規(guī)定不可為

　　為了應(yīng)對(duì)某些特殊問(wèn)題，法律、法規(guī)規(guī)定了行政機(jī)關(guān)變通行使行政職權(quán)的三種方法，即指定管轄、移送管轄和移轉(zhuǎn)管轄。本案中，住建局對(duì)于涉案招標(biāo)投標(biāo)投訴依法享有管轄權(quán)，且已經(jīng)立案受理，符合移轉(zhuǎn)管轄的前提條件，但行政職權(quán)具有專(zhuān)屬性和不可處分性，是職權(quán)與職責(zé)的統(tǒng)一體，這要求行政機(jī)關(guān)不得任意處分其法定職權(quán)，也不得任意轉(zhuǎn)移和放棄其職權(quán)。移轉(zhuǎn)管轄的另一重要條件就是必須要有法律、法規(guī)的明文規(guī)定，非依法律明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得隨意移轉(zhuǎn)管轄。

　　本案中，住建局是否應(yīng)將涉案招標(biāo)投標(biāo)投訴事項(xiàng)移交給其上級(jí)行政機(jī)關(guān)處理，主要取決于法律、法規(guī)是否有明文規(guī)定。如果法律、法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)有明確規(guī)定，那么任何其他行政機(jī)關(guān)都無(wú)權(quán)行使該項(xiàng)行政職權(quán)。

　　(二)法定職責(zé)必須為

　　住建局作為涉案招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)督部門(mén)的地位具有專(zhuān)門(mén)性和不可替代性，其對(duì)該項(xiàng)法定職權(quán)不得自行作出處分，更不得任意轉(zhuǎn)讓和放棄。所以，住建局必須依法受理并處理涉案招標(biāo)投標(biāo)投訴，而不能將該投訴事項(xiàng)移轉(zhuǎn)給其上級(jí)機(jī)關(guān)。

　　03行政主體不適用回避原則

　　“任何人不能做自己案件的法官”，這是正當(dāng)程序原則的一項(xiàng)基本內(nèi)涵，本案的最大的焦點(diǎn)在于，住建局作為涉案招標(biāo)投標(biāo)法律關(guān)系的一方當(dāng)事人，又是招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督法律關(guān)系的一方當(dāng)事人，以同一實(shí)體參與兩種不同的法律關(guān)系，扮演兩種不同的角色，是否違反了行政法上的正當(dāng)程序原則?是否應(yīng)當(dāng)回避?

　　在我國(guó)行政法上，正當(dāng)程序原則這一概念屬于舶來(lái)品。該原則演化出兩種行政程序制度——聽(tīng)證制度和回避制度。其中回避制度強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)工作人員在行使職權(quán)過(guò)程中，應(yīng)與其處理的事務(wù)沒(méi)有利害關(guān)系，不存在偏見(jiàn)。不管是聽(tīng)證還是回避，都是對(duì)行政機(jī)關(guān)作出行政行為的程序要求。程序是指事情進(jìn)行的先后次序或按時(shí)間先后或依次安排的工作步驟。而正當(dāng)程序的本意也只是針對(duì)程序的要求，回避原則是指行政行為作出人員的回避而不是行政機(jī)關(guān)整體的回避。也就是說(shuō)，正當(dāng)程序原則本質(zhì)上是程序性規(guī)則，而不是實(shí)體規(guī)則，它的回避外延只限于行政機(jī)關(guān)工作人員的回避，如果涉及整個(gè)行政機(jī)關(guān)的回避的話，就不是一個(gè)程序問(wèn)題，而是屬于行政職權(quán)和行政管轄權(quán)等實(shí)體問(wèn)題的范疇了。

　　行政程序中的回避制度具體有兩點(diǎn)要求：一是要求行政機(jī)關(guān)工作人員以及工作人員的親屬，與所作的行政行為沒(méi)有個(gè)人利益上的聯(lián)系;二是要求行政機(jī)關(guān)工作人員作出行政行為時(shí)應(yīng)保持居中裁判的中立性，排除個(gè)人偏見(jiàn)，不偏袒任何一方當(dāng)事人，不帶任何偏見(jiàn)。為了保障行政公正和行政效率，回避的理由往往都是由法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定的。具體到本案而言，《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)投訴處理辦法》第十三條對(duì)受理涉案招標(biāo)投標(biāo)投訴的行政機(jī)關(guān)的工作人員應(yīng)主動(dòng)回避的情形作了規(guī)定。行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)工作人員存在以上情形之一的，可以向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)回避。

　　04法院判例參考

　　判例一：一審(2011)甬寧行初字第16號(hào)　二審(2011)浙甬行終字第167號(hào)

　　判例二：(2014)浦行初字第3號(hào)

　　【啟示】現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章及其他行政規(guī)范性文件并沒(méi)有規(guī)定行政監(jiān)督部門(mén)既是招標(biāo)人又是監(jiān)督人的情況下是否應(yīng)當(dāng)回避，且作為招標(biāo)人的行政機(jī)關(guān)如依法享有行政監(jiān)督權(quán)的，應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定行使職權(quán)，不得變通、拒絕行使行政管轄權(quán)和履行監(jiān)督職責(zé)。